Quel budget 2021 pour le patrimoine ? Entretien avec le Sénateur Éblé

La loi de finances pour l’année 2021 a été promulguée le 29 décembre 2020, publiée au Journal Officiel de la République Française le 30 décembre 2020. Une importante partie de ce budget est naturellement consacrée à la relance. Patrimoine-Environnement a souhaité procéder à une analyse du programme (1) consacré au patrimoine destiné à financer les politiques de valorisation et de conservation. Nous nous sommes entretenus avec le Sénateur Vincent Éblé, Président de la commission des finances et rapporteur spécial de l’annexe n°8 consacrée à la Mission culture du Rapport général n°138 au nom de la commission des finances du sénat sur le projet de loi de finances, adopté par l’Assemblée nationale, pour 2021.

Patrimoine-Environnement : Le budget patrimoine pour l’année 2021 dépasse le seuil symbolique du milliard d’euro, vous notez une progression de 44,3 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2020 (+4,6 %). Roselyne Bachelot avait qualifié ce budget d’historique, comment le qualifiez-vous ?

Sénateur Éblé : Il s’agit d’un budget de résilience, destiné à  permettre aux opérateurs du patrimoine de faire face à un choc économique d’une violence inouïe.

Il convient cependant de relever que la majeure partie des crédits dédiés à la relance du secteur ne sont pas intégrés au sein du programme 175 mais au sein de l’action 05 Culture du programme 363 « Compétitivité » de la mission Plan de relance. Celle-ci intègre en effet un plan d’investissement culturel en faveur des patrimoines et pour l’emploi, appelé à être doté de 614 millions d’euros en autorisations d’engagement (2) et 344,7 millions d’euros en crédits de paiement (3). Cette dotation complémentaire représente près de 34 % de crédits supplémentaires pour le programme 175.

Cumulés, il s’agit donc d’un budget historique, mais il ne faut pas oublier qu’une partie relève des aides exceptionnelles. Comme le nom l’indique, cela ne présente aucune garantie de pérennité et de pluriannualité. Ce budget circonstancié ne présente donc pas d’avancée structurelle, il ne s’agit pas d’une garantie durable.

P-E : La crise sanitaire n’a pas épargné le secteur patrimonial, un article récent faisait état que les monuments historiques avaient enregistré 50% de perte de chiffre d’affaires en 2020. Une majeure partie du plan de relance est consacré au réarmement budgétaire des établissements patrimoniaux. De quels établissements s’agit-il (publics, privés) ? Pensez-vous que cela sera suffisant ?

Sénateur Éblé : Les deux tiers des crédits de paiement du plan d’investissement (231,7 millions d’euros) sont fléchés vers le réarmement budgétaire des établissements patrimoniaux, afin de relancer leur activité, fragilisée par la crise. Ces établissements sont des opérateurs de l’État, à l’image du Château de Versailles ou du Musée du Louvre. Cette aide répond à une double logique : renflouer ces opérateurs en effaçant leurs pertes, qui résultent du défaut de ressources propres, et permettre un rebond de leurs investissements, générant ainsi de l’activité chez leurs prestataires. Le château de Versailles auditionné lors du rapport, nous a cité en illustration le nombre d’entreprises qui, au moment du premier confinement au printemps, travaillait sur le site. Soixante-huit entreprises y travaillaient, on comprend bien que tout événement venant perturber la continuité de ces programmes pluriannuels d’investissement et de leurs bonnes mises en œuvre peuvent avoir des effets économiques sur le secteur extrêmement puissants.

Soixante-huit entreprises y travaillaient, on comprend bien que tout événement venant perturber la continuité de ces programmes pluriannuels d’investissement et de leurs bonnes mises en œuvre peuvent  avoir  des effets économiques sur le secteur extrêmement puissants.

Cette ambition  doit être saluée, elle pourrait s’avérer d’ores et déjà insuffisante pour permettre aux opérateurs de recouvrer leurs marges financières d’avant crise. La direction générale des patrimoines a ainsi indiqué qu’elle n’attendait pas un retour à la normale avant l’exercice 2023, l’impact du deuxième confinement et le maintien de la fermeture de ces établissements jusqu’à une date indéterminée exacerbant les difficultés rencontrées. Le musée du Louvre a ainsi indiqué aux rapporteurs spéciaux craindre de se retrouver en situation de cessation de paiement au cours de l’exercice 2022. Il s’agit de craintes qui s’expriment à destination des autorités publiques, en l’occurrence devant nous : les parlementaires, mais c’est également pour eux un moyen de s’adresser à leur tutelle : le pouvoir exécutif. Pour ces établissements, c’est une façon de dire : « ne nous laissez pas dans cette situation ». L’état d’esprit de tous les acteurs est, bien entendu,  de ne pas la laisser se produire. Nous trouverons les moyens, mais cela illustre bien la gravité de la situation.

Les 113 millions d’euro restant prévus en crédits de paiement  sont fléchés vers différents dispositifs, déjà financés par le programme 175 : le plan « Cathédrale », l’aide aux monuments historiques n’appartenant pas à l’État, la restauration du château de Villers-Cotterêts, le financement des travaux des monuments gérés par le centre des monuments nationaux…

P-E : Quels sont, selon vous, les points où il faudra être vigilant lors de l’exécution de cette loi de finances ?

Sénateur Éblé : Le principal point de vigilance concernera l’exécution des travaux ; 113 millions d’euros sont ainsi mobilisés pour l’investissement dans le patrimoine monumental. 43 millions d’euros (soit 38 % des crédits de paiement) devraient ainsi être fléchés vers la restauration du château de Villers-Cotterêts, dont la fin des travaux espérée a été fixée à 2022. Cette somme quadruple quasiment l’investissement de l’État prévu en 2021 au sein du programme 175 (10,7 millions d’euros). 20 millions d’euros en CP viendront par ailleurs doubler la dotation affectée au Centre des monuments nationaux (20,63 millions d’euros prévus en 2021) afin de permettre une accélération des travaux menés sur certains sites : Palais du Tau à Reims, château de Pierrefonds, château d’Angers et l’abbaye de Beaulieu-en-Rouergue.

Par ailleurs, la mesure d’accompagnement budgétaire des opérateurs patrimoniaux intégrée dans le plan de relance devrait favoriser la poursuite de certains chantiers. Il en va ainsi de la restauration du corps central nord au château de Versailles ou de celle du mur d’enceinte au domaine national de Chambord.

Si cette ambition mérite d’être saluée, il conviendra d’être cependant extrêmement vigilant quant à l’exécution des crédits. En effet, les restes à payer du programme s’élevaient à 752,57 millions d’euros (+ 18 % en un an) à fin 2019, soit 77 % des restes à payer de l’ensemble de la mission. 60 % du total consistent en des restes à payer sur crédits déconcentrés. Les restes à payer sur crédits centraux visent principalement les travaux menés par l’OPPIC, la rénovation du Grand Palais, la restauration du château de Villers-Cotterêts et la construction du centre de conservation et de ressources du musée des Civilisations de l’Europe et de la Méditerranée (MuCEM).

Le contexte est, par ailleurs, propice aux retards. 32 chantiers, sous maîtrise d’ouvrage déléguée à l’OPPIC, ont été suspendus les 16 et 17 mars 2020 suite aux premières mesures de confinement. Ils ont progressivement repris entre mi-mai et début juin. La durée d’ajournement des chantiers a oscillé entre 1,5 mois et 2,5 mois. Au-delà de la suspension, les délais ont subi un allongement en raison notamment de délais de latence à la reprise et des préconisations sanitaires relatives à l’organisation du chantier à mettre en œuvre. Ainsi, le délai prévisionnel pour réaliser le reste à faire au moment de la crise sanitaire a augmenté en moyenne de 22 %.

Au plan budgétaire, l’estimation du surcoût covid-19 pour les chantiers OPPIC actuellement en cours s’élève à 14,6 millions d’euros pour un reste à réaliser (4) de 175 millions d’euros, soit une majoration de 8,4 % des dépenses restant à courir. Le retard constaté sur le site Richelieu de la bibliothèque nationale de France atteint à lui seul 5,8 millions d’euros. Cette estimation reste à préciser face au rebond de l’épidémie puisqu’elle se fonde sur les plannings prévisionnels d’achèvement des travaux réactualisés dans le courant de l’été. Par ailleurs, les effets de la crise sanitaire en termes de fructuosité des consultations (présence d’offres et niveau de prix) sont encore incertains. L’OPPIC s’attend, notamment en Ile-de-France, à une augmentation significative des coûts d’installation de chantier et peut-être des lots techniques. Tout cela participe donc à cette exigence de vigilance.

P-E On sait que les crédits alloués au DRAC ne sont pas entièrement consommés, quelles sont, selon vous, les solutions pour mener de façon plus efficientes ces politiques culturelles ?

Sénateur Éblé : J’ai mené en 2018 une mission de contrôle visant le fonctionnement des DRAC. J’ai pu constater un interventionnisme trop poussé des directions générales du ministère, alors qu’environ  80 % de ses crédits ne sont pas gérés au niveau central. Il en découle une coexistence d’instructions formulées par différents acteurs : la direction de l’administration territoriale placée auprès du secrétariat général, qui constitue en principe le point d’entrée pour le pilotage budgétaire et RH de l’action des DRAC ; les directions métiers; les directeurs régionaux des affaires culturelles eux-mêmes. Il a ainsi été mis en évidence les difficultés qui peuvent résulter pour ces derniers de l’absence de remontée des instructions délivrées aux conseillers sectoriels par les directions générales métiers. Dans l’ensemble, la frontière entre les domaines d’intervention de chacun de ces niveaux de pilotage de l’action territoriale du ministère de la culture apparaît floue. La sous-consommation des crédits constatée en est une des conséquences.

Ainsi, des intentions de dépenses sont affichées dans le Projet de loi de finances, les parlementaires votent des autorisations de dépenses, mais nous nous apercevons lors des lois de règlement (5) que ce que nous avions voté n’a pas été véritablement consommé – du moins pas entièrement -. Cela peut donner l’impression  de s’investir sans retour véritable de ce qui été affiché en terme d’intention politique. Cela souligne l’importance du rôle d’évaluation du Parlement, malheureusement parfois trop méconnu. Les parlementaires définissent, certes, le cadre légal, mais contrôlent également les résultats du pouvoir exécutif.

P-E : Est ce que ce problème ne risque pas également de se poser pour le fond incitatif et partenarial ? Mis en place en 2017, il permet d’aider financièrement les petites communes dans la restauration de leur patrimoine, l’enjeu de ces crédits est donc leur consommation effective. Le rapport d’information fait au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation sur Les maires face au patrimoine historique architectural : protéger, rénover, valoriser, par M. Michel DAGBERT et Mme Sonia de la PROVÔTÉ, relevait notamment les difficultés des petites communes en matière d’ingénierie culturelle ?

Sénateur Éblé : S’agissant du fonds partenarial et incitatif, il concentre, en 2021, la progression des crédits dédiés à l’entretien et à la restauration des monuments n’appartenant pas à l’État versés au titre du programme 175. Ce dispositif permet, dès lors que la collectivité régionale s’engage dans un chantier, de bonifier les taux d’intervention de l’État au-delà des seuils habituels. Les monuments classés peuvent ainsi bénéficier d’une intervention de l’État pouvant aller jusqu’à 80 % des sommes engagées. Le fonds devrait disposer de 15 millions d’euros en CP, soit 5 millions d’euros de plus qu’en 2020 et 10 millions d’euros de plus qu’en 2019.

Là encore, ce soutien réaffirmé doit être salué même s’il aurait pu être complété par de nouvelles mesures spécifiques pour les propriétaires privés, dont le soutien essentiel à la préservation du patrimoine est fragilisé par la réforme du régime fiscal du mécénat en loi de finances pour 2020 ou l’absence de révision du dispositif dit « Malraux » en faveur des centres-villes.

Là encore, ce soutien réaffirmé doit être salué même s’il aurait pu être complété par de nouvelles mesures spécifiques pour les propriétaires privés, dont le soutien essentiel à la préservation du patrimoine est fragilisé par la réforme du régime fiscal du mécénat en loi de finances pour 2020 ou l’absence de révision du dispositif dit « Malraux » en faveur des centres-villes.

Nous surveillerons en exécution, la bonne consommation de ces crédits supplémentaires. Il faudra cependant attendre l’exécution 2021 pour apprécier pleinement l’efficacité de ce dispositif, compte-tenu du caractère exceptionnel de l’année 2020.

La question de l’ingénierie culturelle est également extrêmement importante et me préoccupe depuis plusieurs années, j’ai d’ailleurs posé des questions de cet ordre à la direction générale des Patrimoines. Je n’ai toujours pas d’élément de réponse. Nous manquons d’indicateurs qui permettraient de regarder, de façon différenciée par strate de collectivités, de quoi il s’agit. Ce point est important puisque, selon l’échelon (collectivité régionale, départementale, métropolitaine, communale), les problèmes se posent différemment en termes de savoir-faire et de compétence en interne pour pouvoir assumer cette ingénierie.

Nous manquons d’indicateurs qui permettraient de regarder, de façon différenciée par strate de collectivités, de quoi il s’agit. Ce point est important puisque, selon l’échelon (collectivité régionale, départementale, métropolitaine, communale), les problèmes se posent différemment en termes de savoir-faire et de compétence en interne pour pouvoir assumer cette ingénierie.

De plus, la fin de la situation monopolistique des architectes en chef des monuments historiques a eu des répercussions, les architectes en chef, n’ayant plus la garantie d’effectuer ces chantiers, réalisent moins de diagnostics. Il ne faut donc pas que les crédits qui sont consommés ne le soient que par des collectivités ayant cette capacité d’ingénierie, laissant pour compte les monuments se trouvant dans des plus petites communes. Cela devra être évalué.

P-E : Quels sont selon-vous les grands chantiers qui doivent être menés en matière patrimoniale ?

Sénateur Éblé : Deux actions me semblent prioritaires. La première vise le soutien aux petits propriétaires privés, via une adaptation de la fiscalité concernant leurs activités. J’ai ainsi défendu cette année la mise en place d’un compte d’épargne de précaution permettant de favoriser la mise en œuvre de provisions pour travaux. La situation de ces petits propriétaires, qui font tant pour la sauvegarde d’un patrimoine de proximité, doit également être mieux appréciée dans le cadre du calcul de l’impôt sur la fortune immobilière.  Les règles entourant l’ouverture au public doivent également être uniformisées.

La deuxième action vise la réhabilitation des centres-villes. Le dispositif Malraux doit être modernisé afin de le rendre encore plus incitatif. Ce mécanisme présente l’avantage d’associer objectifs de soutien au logement, de valorisation du patrimoine et de revitalisation des centres urbains. Il génère environ 130 millions d’euros de dépense de travaux chaque année. Une révision de ce mécanisme constituerait un effet de levier appréciable, à un coût relativement modeste.

(1) Le programme 175 « Patrimoines » est dédié au financement des politiques publiques destinées à la constitution, à la préservation, à l’enrichissement et à la mise en valeur du patrimoine muséal, monumental, archéologique, archivistique et architectural. Il vise à en assurer la diffusion auprès du public le plus large.19 nov. 2020
(2) Crédit de paiement : Les crédits de paiement (CP) représentent « la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement »
(3) Autorisation d’engagement : Les autorisations d’engagement (AE) constituent « la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées ». Elles sont entièrement consommées dès l’origine de la dépense, c’est-à-dire lors de la signature de l’acte juridique engageant la dépense de l’État. Les autorisations d’engagement sont le support de l’engagement de dépenses qui peuvent s’étaler sur plusieurs années, comme par exemple pour des investissements, dont la réalisation et le paiement peuvent être échelonnés sur plusieurs exercices.
(4) Restes à réaliser : Les restes à réaliser, déterminés à partir de la comptabilité d’engagement de la collectivité, correspondent : aux dépenses engagées (engagement juridique) non mandatées au 31 décembre de l’exercice ; aux recettes certaines n’ayant pas donné lieu à l’émission d’un titre de recettes.
(5) La loi de règlement : À chaque fin d’exercice budgétaire, la loi de règlement arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations règlementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire et décrit les opérations de trésorerie.

Pour en savoir plus :
Le thème de la table ronde du matin des Journées Juridiques du Patrimoine 2019 était : Dynamiser la loi Malraux : extension du champ d’application ou extinction par épuisement ?Propositions pour les petites et moyennes villes.