La Loi Littoral en question ?

Le visage de nos côtes sera-t-il bouleversé dans les prochaines années ? C’est l’un des enjeux des débats ouverts depuis le 30 mai dernier à l’Assemblée nationale. Celle-ci a voté un texte que l’on analysera ci-après et l’a transmis au Sénat qui ne manquera pas de développer des débats également très animés. Le projet de loi Elan ainsi voté en l’état pourrait en modifiant la loi littoral rendre constructibles des espaces jusqu’ici protégés, les fameuses « dents creuses », ces parcelles vides situées entre deux bâtiments construits dans un même hameau.

Rappel du cadre de protection de la loi Littoral

La loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 « relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral », dite loi « Littoral », pose les principes de protection et de mise en valeur des espaces littoraux, des mers et grands lacs intérieurs, qui présentent des enjeux majeurs de protection de la nature et de maîtrise du développement pour la France métropolitaine et l’outre-mer. Elle concerne toutes les communes riveraines des mers, océans et plans d’eau intérieurs de plus de mille hectares, soit plus de 1 200 communes françaises. Ce cadre législatif vise à arbitrer entre la protection des équilibres biologiques et écologiques, la préservation des sites, des paysages et du patrimoine naturel et culturel du littoral et le développement des activités économiques liées à la proximité de l’eau, la maîtrise de l’urbanisation.

Afin de lutter contre l’étalement urbain, la loi Littoral impose le respect de prescriptions d’implantation spécifiques, déclinées en fonction des trois niveaux suivants :

• Sur l’ensemble du territoire de la commune soumise à la loi Littoral : Extension de l’urbanisation en continuité des zones urbanisées (Articles L.121-8 à L. 121-12)
• Dans les espaces proches du rivage : extension limitée de l’urbanisation (Article L. 121-13)
• Dans la bande littorale de 100 mètres : urbanisation interdite en dehors des espaces urbanisés (Articles L. 121-16 à L. 121-20)

Les amendements concernent en particulier le premier niveau de prescriptions. Sur ce point, l’article L. 121-8 dispose que : « L’extension de l’urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ». L’extension de l’urbanisation ne peut s’effectuer qu’en continuité de zones d’urbanisation denses.

Quels changements apporte le nouvel amendement de la loi Elan ?

Le projet de loi Elan a été déposé le 4 avril auprès de l’Assemblée Nationale et il a été examiné par la Commission des affaires économiques de l’Assemblée. Dans le cadre de cet examen, alors que le projet préparé par le gouvernement ne contenait pas de mesures sur ce point, un amendement modifiant les dispositions de la loi Littoral a été retenu dans le but d’en assouplir l’application.

Éclairage sur certaines modifications envisagées :

• Le recours au schéma de cohérence territoriale (SCOT) pour appliquer la loi Littoral

S’il était définitivement adopté, cet amendement accorderait aux rédacteurs des SCOT – les intercommunalités – l’identification des zones pouvant faire l’objet d’une extension de l’urbanisation. L’objectif de l’amendement est d’intercaler le SCOT entre la loi Littoral d’une part et les documents d’urbanisme et les autorisations d’autre part, et de renforcer le pouvoir des autorités décentralisées sur l’aménagement du littoral.

• Dérogation pour les dents creuses situées dans des zones d’urbanisation intermédiaire

L’amendement adopté contient une proposition sur la notion de « dents creuses ». En l’état du droit, le comblement de ces espaces constitue une extension de l’urbanisation. Elle ne peut donc se faire qu’au sein et en continuité de zones suffisamment denses (agglomérations et villages existants). Ces dispositions ont donc pour but de créer un régime particulier pour les zones d’urbanisation non suffisamment denses pour pouvoir être qualifiées d’agglomérations ou de villages et qui ne seraient pas non plus des zones d’urbanisation diffuse.

• Extension de la dérogation portant sur les activités agricoles et forestières

En l’état, la loi Littoral³ contient une dérogation pour l’implantation des activités agricoles et forestières en discontinuité de l’urbanisation existante qui sont incompatibles avec le voisinage (pour des raisons de nuisances notamment). Elle ne concernerait plus seulement les activités agricoles et forestières incompatibles avec le voisinage mais toutes les constructions nécessaires aux activités agricoles et forestières. Les auteurs de l’amendement font valoir que les garde-fous contenus dans la dérogation permettront d’encadrer suffisamment cette extension.

La contestation environnementale

Ces propositions d’assouplissement de la loi ont donné lieu à de vifs débats dans la nuit du jeudi 31 mai au vendredi 1er juin à l’Assemblée, la majorité gouvernementale se défendant d’être des « bétonneurs » face aux critiques de l’opposition.

Mais l’inquiétude règne au sujet de nombreux secteurs actuellement protégés par la loi Littoral, qui pourrait être rendus constructibles. Certains terrains pourraient voir leur valeur multipliée par dix et le marché immobilier pourrait être bouleversé. C’est une revendication de nombreux élus de communes du littoral – et une proposition soutenue par l’AMF – mais qui est contestée par les associations de défense de l’environnement. En effet, la perspective d’une perte de certaines respirations urbanistiques inquiète. Ces espaces sont considérés comme indispensables, car ils représentent un point de rencontre entre la terre et la mer. On sait que ce sont des lieux féconds pour les deux milieux : les coquillages, les crustacés viennent s’y nourrir, les oiseaux viennent y nicher, et ce sont des frayères (lieux de reproduction) naturelles.

Face aux protestations grandissantes, les députés ont lâché du lest sur des dérogations à la loi Littoral, pour permettre de nouvelles constructions dans des zones d’urbanisation plus lâches, mais strictement encadrées. Le ministre de la Cohésion des territoires Jacques Mézard se veut rassurant : la « possibilité de densifier les formes urbaines intermédiaires » ne pourra pas « s’appliquer ni dans la bande des 100 mètres » du littoral, ni « dans les espaces proches du rivage ». Les « rives des plans d’eau », comme en montagne, ne seront pas concernés non plus. Autre garantie donnée : les nouvelles constructions devront améliorer « l’offre de logement » ou prévoir « l’implantation de services publics ».

Pilier du droit de l’environnement, la loi Littoral a permis de préserver nos côtes de l’urbanisation depuis plus de 30 ans, et ce malgré la pression foncière. En s’attaquant à ce dispositif anti-mitage du littoral, qui fait d’ailleurs écho aux préoccupations modernes de densification des zones (véritablement) urbanisées et de lutte contre l’artificialisation des sols, l’amendement litigieux a de quoi provoquer la colère des associations de protection de l’environnement. Compte tenu des enjeux qu’elle implique et du symbole qu’elle représente, le sujet de la loi Littoral sera certainement l’un des sujets très discutés au sein du projet de loi Elan et promet déjà de longues et nombreuses séances de débat.

La main est passée désormais au Sénat. Devant la Haute Assemblée, les défenseurs de la loi Littoral encourent deux risques : Le premier, c’est que les sénateurs suivent l’Assemblée nationale et le second, c’est que la boite de Pandore étant ouverte, ils rajoutent des modifications dont on sait qu’elles ne déplairaient pas à une partie des élus locaux.

Un parlementaire au cours des débats a rappelé qu’il ne fallait toucher à la loi littoral : « qu’avec une main tremblante ». Espérons que nos sénateurs ne se montrent pas trop parkinsoniens!

¹  Le projet de loi sur l’Evolution du Logement et Aménagement Numérique
² « Loi Littoral : comment les « dents creuses » pourraient bétonner nos côtes », 01/06/2018
³ Article L. 121-10 du code de l’urbanisme

Camille Pessemier,
paysagiste et bénévole chez Patrimoine-Environnement